×

Cookie Consent

საიტით სარგებლობის გაგრძელებით, შენ ეთანხმები Cookie ჩანაწერების გამოყენებას, მეტი ინფორმაციისთვის იხილეთ კონფიდენციალურობის პოლიტიკა

ციფრული იდენტიფიკატორი
doi.org/10.36475/L.A.W.14
შემოკლება
L.A.W.
გამოცემა
ელ.ვერსია
ბეჭდური

ამ სტატიაში

    რეზიუმე - Journal Law and World

    Volume 8, Issue 3

    კონცესიის პერიპეტიები და საკანონმდებლო დეფინიციის პრობლემები

    Authors: Zaza Sukhishvili

    Zaza Sukhishvili

    სამართლის დოქტორი (საერთაშორისო კერძო სამართალი), საზოგადოებრივ საქმეთა ინსტიტუტისა (GIPA) და საქართველოს საავიაციო უნივერსიტეტის (GAU) ლექტორი

    Email: zaza888@live.com



    Affiliation: სამართლის დოქტორი (საერთაშორისო კერძო სამართალი), საზოგადოებრივ საქმეთა ინსტიტუტისა (GIPA) და საქართველოს საავიაციო უნივერსიტეტის (GAU) ლექტორი

    Abstract: კონცესიის საინტერესო ისტორიის, საკონცესიო კანონმდებლობის შექმნის ოფიციალური და კერძოსამართლებრივი საერთაშორისო საფუძვლებისა და სამეცნიერო ნაშრომების არსებობის მიუხედავად, საქართველოს კანონმდებლობაში ვერ მოხერხდა კონცესიის, როგორც სამართლებრივი ინსტიტუტის აკადემიური დეფინიციის დადგენა. არ გააზრებულა და არ გამიჯნულა კონცესიისა და საკონცესიო ხელშეკრულების სამართლებრივი ბუნება, რომ კონცესია არის უფლების და არა ქონების გადაცემა, ხოლო საკონცესიო ხელშეკრულება მისი რეალიზების საშუალება, რაც წარმოშობს სამართლის დარგისადმი მიკუთვნების, საკანონმდებლო მოწესრიგების, სასამართლო განსჯადობის, სამართლის არჩევისა და სხვა პრაქტიკულ პრობლემებს. საერთაშორისო კერძოსამართლებრივ ურთიერთობებში მონაწილეობს რა „უცხო ელემენტი“, საკონცესიო ურთიერთობებში მხარეებად სახელწიფო და უცხოელი ინვესტორები გვევლინებიან. მათთვის კი ხელსაყრელი ვითარება, დამცავი სამართლებრივი რეჟიმი და პროგნოზირებადი გარემო მთავარი ფაქტორებია. შესაბამისად, საკონცესიო კანონმდებლობის განვითარებას არსებითი მნიშვნელობა ენიჭება საქართველოს ეკონომიკისათვის. კონცესიას სამართლებრივი დანიშნულების გარდა მნიშვნელოვანი სოციალური ფუნქცია გააჩნია და უნდა უზრუნველყოს კერძო სექტორის ჩართვა ქვეყნის ეკონომიკურ ცხოვრებასა და განვითარებაში. კანონმდებლობის დახვეწისათვის შესწავლილ უნდა იქნეს გამოყენების სფეროები, გამოვლინდეს პრობლემები, თავისებურებები, რეალობები და მოხდეს იმის გათვლა, რომ შესაბამისი სამართლებრივი ნორმების ამოქმედების შემთხვევაში რა შედეგები იქნება მიღწეული. საკონცესიო კანონმდებლობის დახვეწა პირდაპირ კავშირშია საქართველოში საინვესტიციო გარემოს შექმნასთან. ინვესტიციების მოზიდვა, ინვესტორთა გარანტიები და ქვეყნის რესურსების ჯეროვანი გამოყენება ძალზედ აქტუალური საკითხია ეკონომიკის განვითარების, სამუშაო ადგილების შექმნისა და სახელმწიფო შემოსავლების გაზრდის თვალსაზრისით.

    Keywords: Concession, Term, Definition, Investment


    Language: GE / EN

    views: 16479
    Download
    1. REFORM OF JUDICIARY IN GEORGIA AS SEEN THROUGH THE EYES OF A GERMAN JUDGE
      2.




    შესავალი

    თანამედროვე მსოფლიოს მრავალი ქვეყანა დადგა საჯარო და კერძო პარტნიორობის სამართლებრივი მოწესრიგების საჭიროების წინაშე. ახალი კანონების უმრავლესობა ეხება საჯარო-კერძო პარტნიორობის ყველა ტიპს. კონცესია, როგორც ასეთი პარტნიორობის ერთ-ერთი ფორმა საჭიროებს საკანონმდებლო მოწესრიგებულობას. კერძოდ, სამართლის მეცნიერებაში უკვე გაანალიზებულია კონცესიის სამართლებრივი ბუნება, რასაც უნდა მოჰყვეს კონცესიის ნამდვილი იმანენტურობის ამსახველი კანონისეული განსაზღვრება საქართველოს კანონმდებლობაში. კონცესიის თაობაზე ძალადაკარგულ, 1994 წლის და მოქმედ, 2018 წლის კანონებში წარმოდგენილ განსაზღვრებებში არის სრული აცდენა კონცესიის სამართლებრივი შინაარსიდან და უნდა მოხდეს მისი აკადემიური განსაზღვრების დადგენა.

    ძირითადი ნაწილი

    თავი I.

    საჯარო-კერძო პარტნიორობის საკითხები ცნობილია ჩვენს წელთაღიცხვამდე არ სებული ძველი ირანის, საბერძნეთისა და რომის დროიდან, რომლის განვითარებაც გაგრძელდა შუა საუკუნეების საფრანგეთში, ჰოლანდიაში, ესპანეთსა და ინგლისში, რაც სახელმწიფოს მიერ გადასახადის ამოღების უფლების კერძო პირისათვის გადაცემის სახით იყო წარმოდგენილი.
    ძველი საბერძნეთის ყველა სახელმწიფოში გადასახადების აკრეფა კერძო პირების მიერ ხორციელდებოდა, ხოლო რომში გადასახადების ამოღების უფლების გასაცემად ვაჭრობა, თანამედროვე გაგებით – აუქციონი – იმართებოდა.1
    საქართველოს ისტორიასაც არ აუვლია გვერდი საკონცესიო ურთიერთობებისათვის და პირველი დოკუმენტური წყაროებით ცნობილია, რომ XVIII საუკუნის 40-იანი წლებში მეფე ერეკლე II-ის მიერ, სამთამადნო წარმოების აღორძინების მიზნით, საკონცესიო ხელშეკრულება დაიდო ბერძენ „მადანშიკებთან“, რომელიც ეხებოდა სპილენძისა და ოქრო–ვერცხლის საბადოების დამუშავებას. მეფე ერეკლემ თურქეთიდან მოიწვია ბერძენი „მადანშიკების“ ერთი ჯგუფი, რომელმაც ახტალის მონასტრის მიდამოებში ვერცხლის საბადოს დამუშავება დაიწყო. 1763 წელს ფართოდ გაიშალა სამთამადნო წარმოება. საინტერესოა მეფისა და ჩამოსული ბერძენი ოსტატების საქმიანი გარიგების აღწერა, რომელიც სხვა არაფერია, თუ არა დაწერილი პირველი ქართული საკონცესიო ხელშეკრულება. წარმოების მეპატრონედ მეფე ითვლებოდა.
    სახელმწიფოსა და კერძო სექტორის პარტნიორობის მსგავსი ფორმები გვხვდება სამღებრო წარმოებისა და მეფის ზარაფხანის მართვის შემთხვევებშიც. სამართავად გაიცემოდა მინის სარეწი, მარილის დამამზადებელი, თიხის ჭურჭლის გამომშვები და სხვა წვრილი საწარმოები.2
    საქართველოში აქტიური საკონცესიო ურთიერთობების ამსახველი მოვლენა იყო „ჭიათურის შავი ქვის კონცესიის ხელშეკრულება“, რომელიც 1925 წლის 12 ივნისს დაიდო 20 წლის ვადით, საბჭოთა კავშირის საკავშირო საკონცესიო კომიტეტსა და ცნობილ ამერიკელ მრეწველ უილიამ ავერელ ჰარიმანს შორის.
    ამ ხელშეკრულების ამბავი დასრულდა ნიუ-იორკის საარბიტრაჟო სასამართლოში დავის განხილვით, სადაც საბჭოთა კავშირის ინტერესებს იცავდა ცნობილი ქართველი იურისტი, თბილისის სახელმწიფო უნივერსიტეტის პროფესორი ლუარსაბ ანდრონიკაშვილი.3 მე-20 საუკუნის ბოლოს ახალი ბიძგი მიეცა საკონცესიო ურთიერთობების განვითარებას და იურისტთა წრეშიც გააქტიურდა კონცესიის სამართლებრივი ბუნების შესახებ მსჯელობები, რაც მნიშვნელოვნად განაპირობა თავისუფალმა საერთაშორისო ურთიერთობებმა და საინვესტიციო საქმიანობამ.

    თავი II.

    თანამედროვე მსოფლიოში გამოიკვეთა საჯარო-კერძო პარტნიორობის რამდენიმე ძირითადი ფორმა: კერძო საფინანსო ინიციატივა (PFI); ინსტიტუციური საჯარო-კერძო პარტნიორობა (IPPP) და კონცესია (concessio)
    კერძო საფინანსო ინიციატივის (PFI) ხელშეკრულება ძირითადად გამოიყენება შედარებით პატარა პროექტების განსახორციელებად. დიდი საკონცესიო პროექტებისაგან განსხვავებით, იგი თავისი გამოყენების სფეროში იძლევა არაკომერციული პროექტების დაფინანსების შესაძლებლობასაც. PFI-ის ხელშეკრულების შინაარსი გულისხმობს, სახელმწიფო უფლებათა დელეგირების გარეშე, სახელმწიფოს ნაცვლად საქმიანობის განხორციელებას ისეთ სექტორებში, როგორებიცაა: სკოლები, საავადმყოფოები, ციხეები, საზოგადოებრივი შენობები, საზოგადოებრივი სარგებლობის ობიექტები და არაკომერციული მომსახურებები.
    ინსტიტუციური საჯარო-კერძო პარტნიორობის (IPPP) ფორმა წარმოადგენს თანამშრომლობას სახელმწიფოსა და კერძო სექტორს შორის, რომელიც ითვალისწინებს შერეული კაპიტალის შექმნას. მისი დანიშნულება არის სახელმწიფო კონტრაქტების შესრულება და კონცესიის განხორციელება. შენატანი შედგება სხვადასხვა სახის აქტივებისაგან და კონტრაქტების განხორციელება მიმდინარეობს სახელმწიფოს წარმომადგენელი პირის აქტიური ზედამხედველობითა და მონაწილეობით.
    ევროპის კომისიამ გამოაქვეყნა „ინსტიტუციური საჯარო-კერძო პარტნიორობის ორგანიზების სახელმძღვანელო“, რომელიც აზუსტებს წესებს, რომლებიც გამოიყენება საჯარო-კერძო ურთიერთობებში მონაწილეობისას და ამაღლებს სამართლებრივ განსაზღვრულობას. აგრეთვე, უზრუნველყოფს კეთილსინდისიერ კონკურენციას და ტენდერის გზით კერძო პარტნიორის შერჩევის საშუალებას.4
    საკონცესიო ურთიერთობა არის სახელმწიფოსა და კერძო სექტორს შორის თანამშრომლობის ფორმა, ურთიერთსასარგებლო სახელშეკრულებო პირობების საფუძველზე, კერძო სექტორის ჩართვით სახელმწიფო ქონების ან მომსახურების ეფექტურად მართვისათვის. კონცესია გულისხმობს ბუნებრივი რესურსების, ინფრასტრუქტურის ობიექტების, საწარმოებისან მოწყობილობების ექსპლოატაციის უფლების გადაცემას გარკვეული პირობებითა და ანაზღაურებით. კონცესიონერად, როგორც წესი, გამოდიან მძლავრი კომპანიები, რომლებიც საკონცესიოდ იღებენ სხვადასხვა ობიექტებს ეკონომიკურად სუსტად განვითარებულ ქვეყნებში. ასეთ კომპანიებს ენიჭებათ ფართო უფლებები მეურნეობის სხვადასხვა დარგებში, რამაც ქვეყნის ეკონომიკური განვითარება უნდა უზრუნველყოს.5

    თავი III.

    საკონცესიო კანონმდებლობის შექმნის ან დახვეწის თვალსაზრისით საბაზო დოკუმენტებს წარმოადგენენ გაერთიანებული ერების ორგანიზაციის საერთაშორისო სავაჭრო სამართლის კომისიის (UNCITRAL) საკანონმდებლო სახელმძღვანელო, ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის (OECD) საკონცესიო კანონმდებლობის ძირითადი ელემენტები და თანამედროვე საკონცესიო კანონმდებლობის შესახებ ევროპის რეკონსტრუქციისა და განვითარების ბანკის (EBRD) ძირითადი პრინციპები, რომლებიც არიან მსოფლიოში აღიარებული და მრავალ ქვეყანაში უკვე რეალიზებული საერთაშორისოსამართლებრივი საფუძვლები. ამ დოკუმენტებით ჩაეყარა საფუძველი თანამედროვე კანონმდებლობის შექმნას და დღემდე ხორციელდება მათი განახლება.
    ამ ორგანიზაციებს ახლაც დიდი წვლილი შეაქვთ კონცესიის, როგორც სამართლებრივი ინსტიტუტის, განვითარების საქმეში და ზოგადად შევეხები მათი მოღვაწეობის შედეგად შექმნილ ზემოაღნიშნულ დოკუმეტებს. გაერთიანებული ერების ორგანიზაციის საერთაშორისო სავაჭრო სამართლის კომისიამ (UNCITRAL) 2000 წლის ივნისში მიიღო „კერძო წყაროებიდან დასაფინანსებელი ინფრასტრუქტურული პროექტების შესახებ საკანონმდებლო სახელმძღვანელო“, ე.წ. „საკანონმდებლო სახელმძღვანელო“, რომელიც წევრი ქვეყნების მთავრობებს დახმარებას გაუწევს საკანონმდებლო სტრუქტურისა და კერძო ინფრასტრუქტურული პროექტების დაფინანსებისათვის ხელსაყრელი პირობების შექმნაში. UNCITRAL-ის „საკანონმდებლო სახელმძღვანელო“ ეხება არამარტო ინფრასტრუქტურულ პროექტებს, არამედ ბუნებრივი რესურსებით სარგებლობის საკითხებსაც და კონცენტრირებულია კანონმდებლობის არსებით თავისებურებებზე.
    მასში ძირითადი ყურადღება გამახვილებულია საკონცესიო ხელშეკრულების დადების წესზე. მის სტრუქტურაში მოცემულია საკონცესიო შეთანხმების დადების ორგანიზაციული ხასიათის ათეულობით რეკომენდაცია, რომლებიც შინაარსობრივად არის დაჯგუფებული.6
    თუ ჩვენ „საკანონმდებლო სახელმძღვანელოს“ გავაანალიზებთ კონცესიის იმანენტურობის ძებნისა და ამოცნობის თვალსაზრისით, გამოჩნდება, რომ კონცესია თავისი სამართლებრივი ბუნებით გულისხმობს სწორედ უფლების და არა ქონების გადაცემას ან დათმობას. მაგალითად, ერთ-ერთი რეკომენდაციით შეზღუდულია კონცესიონერის ნება, რომ სახელმწიფოსაგან გადაცემული უფლება დაუთმოს მესამე პირს სახელმწიფოს თანხმობის გარეშე. აქაც საუბარია უფლების და არა ქონების დათმობაზე. აგრეთვე, ინფრასრტუქტურული ობიექტის ექსპლუატაციის რეკომენდებულ წესებში ჩანს უფლებების და არა ქონების გადაცემის შინაარსი. ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის (OECD), სტამბოლის საფონდო ბირჟისა (ISE) და საინფორმაციო მომსახურების ქსელის (NIS) ექსპერტთა ჯგუფის მიერ შემუშავდა OECD-ს საკონცესიო კანონმდებლობის „ძირითად ელემენტები“. მასში საკანონმდებლო ენაზე არის ასახული საკონცესიო შეთანხმების შესახებ თანამედროვე კანონის შექმნის სახელმძღვანელო პრინციპები და მოწინავე საერთაშორისო პრაქტიკის ფონზეა გადმოცემული ამ პრინციპების კომენტარები, რომლებიც ფაქტიურად წარმოადგენენ ევროპის კავშირის კანონმდებლობის შესაბამის კანონის მოდელს. ისინი გადმოცემულია იურიდიული პირობების სახით, რომლებიც ეროვნულ კანონმდებლობაში შეიძლება გამოყენებულ იქნას. „ძირითად ელემენტებში“ ჩვენთვის საინტერესოს წარმოადგენს საკონცესიო შეთანხმების შესახებ კანონმდებლობის ჰარმონიზაციისა და კონცესიის შესახებ ტერმინოლოგიისადმი საერთო მიდგომის საკითხები, რომელთა გაანალიზება და განსჯაც მიგვიყვანს იმ დასკვნამდე, რომ კონცესია არის უფლების და არა ქონების გადაცემა.
    ევროპის რეკონსტრუქციისა და განვითარების ბანკმა (EBRD), რომლის მიზანი და დანიშნულება იყო ბანკის მოქმედების ქვეყნებში თანამედროვე პრინციპების გამოკვეთა და პროპაგანდა, 2005 წელს შეიმუშავა „თანამედროვე საკონცესიო კანონმდებლობის ძირითადი პრინციპები“.7
    EBRD-ის „ძირითადი პრინციპები“ დაფუძნებულია საერთაშორისოდ აღიარებულ საკვანძო სტანდარტებზე, მოწინავე პრაქტიკაზე, რეგიონულ კვლევებზე, სექტორების გამოკვლევებსა და შეფასებებზე. აგრეთვე, კერძო წყაროებიდან დასაფინანსებელი ინფრასტრუქტურული პროექტების შესახებ UNCITRAL-ის საკანონმდებლო ტიპურ დებულებებზე. EBRD-ის „ძირითადი პრინციპებიდან“ ჩვენთვის საინტერესოს წარმოადგენს საკონცესიო კანონმდებლობის ქვეყნის სამართლებრივ სისტემასა და ცალკეულ კანონებთან შესაბამისობის პრინციპები.
    იგი გულისხმობს, რომ კანონის ნორმები უნდა შეესაბამებოდეს ქვეყნის სამართალს, საერთო სტრუქტურასა და სპეციალურ კანონმდებლობას, რომელიც აუცილებელია იმის უზრუნველსაყოფად, რომ კანონმდებლობის ცალკეული ნაწილები არ ეწინააღმდეგებოდნენ ერთმანეთს, ხოლო ინდივიდუალური აქტების გამოყენება იყოს მაქსიმალურად გასაგები.8
    ზემოაღნიშნული დოკუმენტების გარდა, სამართლის მეცნიერებაში არსებობს საინტერესო სამეცნიერო ნაშრომები და მოსაზრებები კონცესიის შესახებ.

    თავი IV.

    კონცესია, თავისი სამართლებრივი ბუნებით შეიძლება იყოს ადმინისტრაციულსამართლებრივი, კერძოსამართლებრივი ან შერეული.
    კონცესია, როგორც ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი, განიხილებოდა შვეიცარულ-გერმანული დოქტრინით, რომლის მიმდევრებიც თვლიან, რომ კონცესია არის სახელმწიფოს უმაღლესი უფლების გამოვლინება, არ მომდინარეობს სამოქალაქო სფეროდან და მას ვერ ექნება ხელშეკრულების მნიშვნელობა.
    კონცესიის ხელშეკრულებითი თეორია განვითარდა საფრანგეთში, სადაც იგი განიხილებოდა, როგორც ადმინისტრაციული ხელშეკრულება. ვინაიდან, საქმე ეხებოდა ქონებრივ ინტერესებს, საკონცესიო ურთიერთობა წესრიგდებოდა სამოქალაქო და საჯარო სამართლის საწყისებით. კონცესიონერი არ იყო რა საჯარო მოხელე, მას ხელშეკრულების საფუძველზე გადაეცემოდა საჯარო უფლებამოსილების განხორციელების უფლება.
    კონცესიის, როგორც შერეული აქტის საფუძვლები, მომდინარეობს მსჯელობიდან, რომლის მიხედვით იგი არის ადმინისტრაციული აქტისა და სამოქალაქო ხელშეკრულების ერთობა. ლატვიაში წარმოშობილი, ასეთი კომპლექსური მიდგომის, თეორიის პრობლემად დღემდე რჩება საკონცესიო ურთიერთობის მოწესრიგების მეთოდების საკითხები.9
    ყოველივე ზემოაღნიშნული ექსკურსის შემდეგ ადვილი გახდება საქართველოში დღეს მოქმედი კანონმდებლობის დანახვა და შეფასება.

    თავი V.

    საქართველოს დამოუკიდებლობის აღდგენის შემდეგ, დაიწყო რა ქვეყნის ახალი კანონმდებლობის შექმნა, საკონცესიო ურთიერთობების მოწესრიგდა „საზღვარგარეთის ქვეყნებისა და კომპანიებისათვის კონცესიის გაცემის წესის შესახებ“ საქართველოს 1994 წლის 21 დეკემბრის კანონით, რომლითაც განსაზღვრული იყო, რომ „კონცესია არის უცხოური კაპიტალის დაბანდების (ინვესტიციის) მიზნით სახელმწიფოს მიერ გაფორმებული გრძელვადიანი საიჯარო ხელშეკრულება განახლებადი და განუახლებადი ბუნებრივი რესურსების ექსპლუატაციისა და მასთან დაკავშირებულ სხვა სამეურნეო საქმიანობაზე“
    გამოკვეთილი იყო ინვესტიციის დაბანდების მიზანი და საკონცესიო ურთიერთობა განისაზღვრა, როგორც კერძოსამართლებრივი ხასიათის – „საიჯარო ხელშეკრულება“, ხოლო „ლიცენზიებისა და ნებართვების შესახებ“ საქართველოს კანონით საკონცესიო ხელშეკრულების დადებისათვის საჭირო იყო უფლებამოსილი ადმინისტრაციული ორგანოს ნებართვა. თუ სამოქალაქოსამართლებრივი ინსტიტუტის გზით – იჯარის ფორმით უნდა მომხდარიყო ქონების (ბუნებრივი რესურსების) გადაცემა, მაშ, რა საჭირო იყო საკონცესიო კანონმდებლობის ცალკე არსებობა?
    იჯარისაგან კონცესია განსხვავდება მხოლოდ მისთვის დამახასიათებელი ნიშნებით: საკონცესიო ურთიერთობის ერთ-ერთი მხარე ყოველთვის არის სახელმწიფო; კონცესიის ობიექტი შეიძლება იყოს მხოლოდ სახელმწიფო საკუთრება; კონცესიის ობიექტი შეიძლება იყოს კონცესიონერისათვის სახელმწიფოს განსაკუთრებული უფლების გადაცემა და კონცესიონერი ვერ გახდება გადაცემული ქონების მესაკუთრე. ეს ჩამონათვალი სრული არ არის და შესაძლებელია სხვა ნიშნების გამოკვეთაც. უპირობოდ, კონცესიის მთავარ განმასხვავებელ ნიშნად რჩება მისი საჯარო-სამართლებრივი მოტივები, ელემენტები და პირობები. პირველ რიგში, ეს არის საკონცესიო სამართალურთიერთობის წარმოშობის განსაკუთრებული საფუძველი, რომელიც ვერ იქნება სამოქალაქოსამართლებრივი გარიგება.
    აგრეთვე, კონცესიის იჯარისაგან განმასხვავებელი ერთ-ერთი მთავარი ნიშანია ის, რომ საკონცესიო ხელშეკრულების დასადებად საჭიროა სახელისუფლებო აქტი (iure imperii), ხოლო სახელმწიფო ქონებაზე საიჯარო ხელშეკრულების დასადებად საკმარისია სახელმწიფო ნების გამოვლინება სამოქალაქოსამართლებრივი გარიგების (acta iure gestionis) ფორმით.10
    კონცესიის შემთხვევაში ხდება უფლების და არა ქონების გადაცემა, ამიტომ ზემოაღნიშნულ კანონში კონცესიის განმარტება აცდენილი იყო მის ნამდვილ შინაარსს. თუ 1994 წელს საქართველოში იყო ინფორმაციის ნაკლებობა კონცესიის სამართლებრივი ბუნების შესახებ, 2018 წელს ახალი კანონის შემუშავებისას, დეტალურად უნდა გაანალიზებულიყო და განსაზღვრულიყო კონცესიის კანონისეული დეფინიცია. ამასთანავე, საქართველოში საერთაშორისო კერძო სამართლის, როგორც სამართლის ახალი დარგის, სპეციალისტების გამოჩენამ და კონცესიის შესახებ მათმა ნაშრომებმა მეტი ინფორმატიული გარემო შექმნეს და მათი ჩართულობაც წაადგებოდა საქმეს. აგრეთვე, არსებობს უცხოელ იურისტთა სამეცნიერო ნაშრომები კონცესიის, როგორც სამართლებრივი ინსტიტუტის დახასიათების თაობაზე.
    თეორიული თვალსაზრისით, სამართლის მეცნიერებაში უკვე ნათელ დოქტრინად არის ჩამოყალიბებული ის აზრი, რომ კონცესია არის სახელმწიფოს მიერ უფლების და არა ქონების გადაცემა და წარმოადგენს დამოუკიდებელ სამართლებრივ ინსტიტუტს. სამართლის ოჯახების მიხედვით, კონცესია შეიძლება იყოს ადმინისტრაციულსამართლებრივი ან სამოქალაქოსამართლებრივი ბუნების, ხოლო საერთო სამართლის ქვეყნებში, სადაც არ არსებობს სამართლის კერძო და საჯარო სამართლად დაყოფა, კონცესია და საკონცესიო ხელშეკრულებაც კერძოსამართლებრივი ურთიერთობებია. რაც შეეხება პრაქტიკას, ე.ი. კონცესიის შესახებ მოქმედ პოზიტიურ სამართალს საქართველოში: უახლოეს წარსულში ქვეყნების უმრავლესობა კონცესიის საკითხებს აწესრიგებდა ეროვნული კანონის მეშვეობით და ფართო გაგებით, საჯარო-კერძო პარტნიორობის საკითხი რჩებოდა სამართლის ზოგადი სტრუქტურისა და სახელმწიფო პოლიტიკის სფეროში. შემდეგ მდგომარეობა შეიცვალა და გამოიკვეთა ახალი ტენდენციები. მრავალმა ქვეყანამ დაიწყო საჯარო-კერძო პარტნიორობის შესახებ ახალი ცალკე კანონების შექმნა, რომლებშიც კონცესია წარმოდგენილია როგორც საჯარო -კერძო პარტნიორობის ერთ-ერთი ფორმა. „საჯარო და კერძო თანამშრომლობის შესახებ“ საქართველოს 2018 წლის 4 მაისის კანონით, გაუქმდა „საზღვარგარეთის ქვეყნებისა და კომპანიებისათვის კონცესიის გაცემის წესის შესახებ“ საქართველოს 1994 წლის 21 დეკემბრის ზემოაღნიშნული კანონი და ახლებურად განისაზღვრა კონცესიის დეფინიცია. იყო მოლოდინი, რომ ახალი კანონი გამოასწორებდა ვითარებას, მაგრამ ამ შემთხვევაშიც ვერ მოხერხდა ესოდენ მნიშვნელოვანი და აქტუალური სამართლებრივი ინსტიტუტის – კონცესიის ნამდვილი სამართლებრივი ბუნების საკანონმდებლო დეფინიციის განსაზღვრა. პირიქით, მოხდა მისი ნიველირება და ისევ აცდენა მისი ნამდვილი შინაარსიდან. თუმცა უნდა აღინიშნოს, რომ ახალ კანონში საკონცესიო კანონმდებლობის შექმნისა და დახვეწისათვის განსაზღვრული თანამედროვე მიდგომები გათვალისწინებულია და შემოთავაზებულია სიახლეებიც, მაგრამ ჩვენი ინტერესისა და მსჯელობის საგანს წარმოადგენს კონცესიის სამართლებრივი ბუნების აკადემიური საკანონმდებლო განსაზღვრება. 2018 წლის ახალ კანონში წარმოდგენილია კონცესიის „განახლებული“ დეფინიცია, რომლის თანახმად, იგი არის „საჯარო და კერძო თანამშრომლობა, რომლის დროსაც კონცესიის ხელშეკრულების საფუძველზე კონცესიონერი მის მიერ გაწეული საჯარო მომსახურების სანაცვლოდ ანაზღაურებას პირდაპირ ან ირიბად იღებს საბოლოო მომხმარებლისაგან ან საჯარო პარტნიორისა და საბოლოო მომხმარებლისაგან და რომლის ფარგლებშიც კონცესიონერი საკუთარ თავზე იღებს მნიშვნელოვან საოპერაციო რისკს, რომელიც მოიცავს მოთხოვნის რისკს ანდა მიწოდების რისკს“.
    დადებითი ელემენტია, რომ საკანონმდებლო ჩანაწერით აღიარებულ იქნა კონცესია, როგორც საჯარო და კერძო თანამშრომლობის ერთ-ერთი სახე და რომ ეს ურთიერთობა არის საჯარო მომსახურების გაწევის მიზნით. მაშასადამე, არის თანამშრომლობა იმის შესახებ, რომ სახელმწიფოს ნაცვლად საქმიანობა განახორციელოს კერძო სექტორმა, სავალდებულო საჯარო უფლებამოსილების განხორციელების მიზნით. დეფინიციის ტექსტში გვერდი აქვს ავლილი კონცესიის იმანენტურობის განმსაზღვრელ მთავარ სიტყვებს და გრძელდება იმით, რომ იგი არის საჯარო მომსახურების სახე. შემდეგ, ყურადღება ეთმობა კონცესიონერისათვის ანაზღაურების წესსა და კონცესიონერის მიერ თავის თავზე საოპერაციო რისკების აღების საკითხებს, რაც ხელშეკრულების საგანია და არა კონცესიის საკანონმდებლო დეფინიციისა. ზემოაღნიშნული საკანონმდებლო განსაზღვრება ამბობს, რომ კონცესია არის საჯარო- -კერძო პარტნიორობა ხელშეკრულების საფუძველზე, საჯარო მომსახურების სფეროში და ამ მომსახურებისათვის კონცესიონერი იღებს ანაზღაურებას, რაც არის ძალზე ზოგადი და გაურკვეველი. იგივეს გვეუბნება ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი, რომ ადმინისტრაციული ხელშეკრულება არის „ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ საჯარო უფლებამოსილების განხორციელების მიზნით ფიზიკურ ან იურიდიულ პირთან, აგრეთვე სხვა ადმინისტრაციულ ორგანოსთან დადებული სამოქალაქო-სამართლებრივი ხელშეკრულება“. თუ სად გადის ზღვარი ამ ორ მოცემულობას შორის, ცალკე მსჯელობის საგანია. სამართლის ოჯახებისა და ეროვნული კანონმდებლობის მიხედვით კონცესია შეიძლება იყოს, როგორც საჯარო, ისე კერძოსამართლებრივი ხასიათის. კონცესიის კანონისეულ დეფინიციაში არ არის მოცემული მისი იურიდიული ბუნების დამახასიათებელი მთავარი სიტყვები ისე, როგორც ეს წარმოდგენილია საქართველოს სამოქალაქო კოდექსში სხვა სამართლებრივი ინსტიტუტებისათვის. მაგალითად, საკუთრების მინდობის შემთხვევაში მიმნდობი ქონებას სამართავად გადასცემს მინდობილ მესაკუთრეს, ჩუქებისას – ნივთი საკუთრებაში გადაეცემა, ქირაობისას – ნივთი სარგებლობაში გადაეცემა, ლიზინგისას – სარგებლობაში გადაცემა ქონება მისი შესყიდვის უფლებით, იჯარისას – დროებით სარგებლობაში გადაცემა ქონება ნაყოფის მიღების შესაძლებლობით. მათი ცხოვრებაში რეალიზება კი ხორციელდება შესაბამისი ხელშეკრულებებით. საკანონმდებლო სივრცეში ამჯერადაც გაურკვეველი დარჩა კონცესიის, როგორც სამართლებრივი ინსტიტუტის ჯეროვანი დეფინიცია და იურიდიული ბუნების დახასიათება.

    თავი VI.

    კონცესიაზე საუბრისას ძალზედ მნიშვნელოვანია იმის გამიჯვნა, რომ კონცესია არის სამართლებრივი ინსტიტუტი, კონკრეტული საზოგადოებრივი ურთიერთობის მომწესრიგებელი ფორმულით, ხოლო საკონცესიო ხელშეკრულება ამ ურთიერთობის ცხოვრებაში რეალიზების საშუალება. მათი შინაარსის აღრევა ან გაიგივება ყოვლად დაუშვებელია და მრავალ პრობლემას წარმოშობს. ახალი კანონის დეფინიციაში ყოვლად გაუგებარია, თუ რატომ არის კონცესიის დეფინიციაში შერეული ისეთი სახელშეკრულებო პირობები, როგორიცაა კონცესიონერისათვის გადახდის წესი და კონტრაჰენტის ერთ-ერთი ვალდებულება – საოპერაციო რისკების თავის თავზე აღება. კონცესიისა და საკონცესიო ხელშეკრულების სამართლებრივი ბუნების გამიჯვნას, თეორიული მოწესრიგებულობის გარდა, აქვს არსებითი პრაქტიკული მნიშვნელობა, რადგან საჯარო და კერძოსამართლებრივი მექანიზმები სხვადასხვა საკანონმდებლო გზაზე გადის და განსხვავებულად წესრიგდება მხარეთა უფლება-მოვალეობები, დაცვის საკანონმდებლო გარანტიები, სასამართლო განსჯადობა და დავის სხვა ქვეყანაში განხილვის შესაძლებლობები. კონცესიის ხელშეკრულება, როგორც საკონცესიო ურთიერთობის გამოხატვისა და რეალიზების ფორმა, კონსენსუალური, კონკრეტული ვადის მქონე, მხარეთათვის ანაზღაურებადი და ორმხრივი ხელშეკრულებაა. ითვალისწინებს ორი მხარის მიერ შესაბამისი უფლებებისა და მოვალეობების არსებობას, ასევე, აღნიშნული ხელშეკრულების დადებისთვის მხარეთა ნებას. კონცესიის ხელშეკრულება თავისი არსით განსხვავდება სხვა სამართლებრივი ინსტიტუტების ხელშეკრულებებისაგან. ურთიერთდამოკიდებულების ხარისხი საჯარო და კერძო მხარეთა – სახელმწიფოსა და კონცესიონერს, შორის საკონცესიო ურთიერთობისას გაცილებით მაღალია, ვიდრე სხვა სახის სამართლებრივი ან სახელშეკრულებო ურთიერთობისას. კონცესიის ხელშეკრულება გავლენას ახდენს როგორც საჯარო, ისე კერძო ინტერესებზე.11

    დასკვნა

    საქართველოს კანონმდებლობაში დღემდე პრობლემად რჩება კონცესიის ნამდვილი შინაარსისა და სამართლებრივი ბუნების განსაზღვრის საკითხი. უკვე მეორე საკანონმდებლო ცვლილების მიუხედავად, ვერ მოხერხდა კონცესიის იურიდიული ბუნების გააზრება, თანამედროვე დოქტრინებისა და კონცეფციების შეჯერება, რასაც სწორ და აკადემიურ საკანონმდებლო განსაზღვრებამდე უნდა მივეყვანეთ.
    საქართველოში კონცესიის პერიპეტიების დასრულებისა და კონცესიის კანონისეული დეფინიციის აკადემიურად განსაზღვრის მიზნით, კანონმდებელმა უნდა გაითვალისწინოს, რომ კონცესია არის ისეთი უფლების გადაცემა, რომლითაც კონცესიონერმა სახელმწიფოს ნაცვლად უნდა განახორციელოს ის საქმიანობა, რაც გამომდინარეობს სახელმწიფოს ექსკლუზიური, პრივილეგირებული და სავალდებულოდ შესასრულებელი ფუნქციებიდან. ეს ის სახელმწიფო ფუნქციებია, რომლებიც ასახულია სამართლის თეორიასა, თუ სახელმწიფო სამართალში და რომელთა შესრულებას თავს ვერ აარიდებს სახელმწიფო. ვერ განერიდება ვერც პრივატიზების და ვერც კერძოსამართლებრივი გარიგების გზით.
    თვით სიტყვა „კონცესია“ (concessio) ძველი ლათინური სიტყვაა და ნებართვას, დათმობას ნიშნავს. კონცესიისას სახლმწიფოს მიერ კონცესიონერს გადაეცემა ბუნებრივი რესურსების დამუშავების, ინფრასტრუქტურის ექსპლოატაციის, სტრატეგიული ობიექტების მართვის ან სხვა საჯარო საქმიანობის წარმართვის უფლება და არა შესაბამისი ქონება. კონცესიის ქვეშ მოიაზრება აქტი, რომლის საშუალებითაც სახელმწიფო კერძო პირს აღჭურავს უფლებით – მონაწილეობა მიიღოს მეურნეობის სფეროში ზოგიერთი მისი ფუნქციის განხორციელებაში. ამასთან, კონცესიონერი იმყოფება უფრო პრივილეგირებულ მდგომარეობაში, ვიდრე ეკონომიკური ბრუნვის სხვა მონაწილე. კონცესია შეიძლება გაიცეს, როგორც სახელმწიფოს ცალმხრივი აქტის, ისე კონცესიონერთან დადებული ხელშეკრულების ფორმით.
    კონცესიონერს გადაეცემა არა ქონება, როგორც ასეთი, არამედ ქონების სარგებლობის უფლება ან ქონებით სარგებლობის განსაკუთრებული უფლება. კონცესიის საგანი უნდა იყოს კონცესიონერისათვის სახელმწიფოს განსაკუთრებული უფლების გადაცემა.12
    დასასრულს უნდა აღინიშნოს, რომ საქართველოს კანონმდებლობაში კონცესიის საკანონმდებლო დეფინიციის ახლებურად ჩამოყალიბებისას არ უნდა დაირღვეს ის კლასიკური სქემა, რომლის მიხედვით, ჯერ წარმოიშობა იდეა, შემდეგ იქცევა დოქტრინად, ხდება მისი გაზიარება და მსჯელობა აკადემიურ წრეებში, მოჰყვება მათი უმრავლესობის აღიარება, იქცევა მზა იურიდიულ ფორმულად ან მექანიზმად და ბოლოს, საჭიროების შემთხვევაში, სახელმწიფო იღებს კანონის სახით. ამ გზით მიღებული კანონები დიდხანს რჩებიან ქვეყნის ცხოვრებაში, ჯეროვნად ემსახურებიან საზოგადოებრივი ურთიერთობების მოწესრიგებას, სახელმწიფოს ეკონომიკურ ინტერესებს და არ საჭიროებენ ხშირ ცვლილებას.

    სქოლიო:

    1. სუხიშვილი ზ., (2013), „კონცესიის ისტორია“. ჟურნალი „ბიზნეს-ინჟინერინგი“, №1.
    2. ავტორთა კოლექტივი, „საქართველოს ისტორიის ნარკვევები“, ტომი IV, თავი XI, „ეკონომიკური და სოციალური ცხოვრების განვითარება აღმოსავლეთ საქართველოში, XVIII ს. 40-80–იანი წ.წ.“, გვ. 546
    3. ჟვანია ვ., (1960), „ჭიათურის კონცესია და ჰარიმანის ეკონომიკური დიპლომატიის დამარცხება“, ჟურნალი „დროშა“, 1960წ. №2, გვ. 15
    4. European Bank for Reconstruction and Development (EBRD), (2012 MAY) „EUROPEAN BANK FOR RECONSTRUCTION AND DEVELOPMENT CONCESSION/ PPP LAWS ASSESSMENT 2011 COVER ANALYSIS REPORT FINAL REPORT MAY 2012“, P.65, https://www.ebrd.com/downloads/legal/concessions/pppreport.pdf [ბოლო ნახვის თარიღი: 10 სექტემბერი, 2022]
    5. სუხიშვილი ზ., (2015), „კონცესიის საერთაშორისო კერძოსამართლებრივი ასპექტები“, სადისერტაციო ნაშრომი, გვ. 40, სტუ
    6. UNITED NATIONS COMMISSION ON INTERNATIONAL TRADE LAW (UNCITRAL, 2020, renewed), „Legislative Guide on Public-Private Partnerships“, https://uncitral.un.org/sites/uncitral.un.org/files/media-documents/uncitral/en/19-10872_ebook_final.pdf [ბოლო ნახვის თარიღი: 10 სექტემბერი, 2022]
    7. European Bank for Reconstruction and Development (EBRD), (1991) „Core principles for a modern concession law (MCL)“, – http://www.ebrd.com/downloads/legal/concessions/mcl.pdf/ [ბოლო ნახვის თარიღი: 10.09.2022]
    8. სუხიშვილი ზ., (2014), „საკონცესიო კანონმდებლობის შექმნის საფუძვლები“, ჟურნალი „ინტელექტუალი“, №27.
    9. სუხიშვილი ზ., (2015), „კონცესიის საერთაშორისო კერძოსამართლებრივი ასპექტები“, სადისერტაციო ნაშრომი, გვ. 61, სტუ.
    10. სუხიშვილი ზ., (2015), „კონცესიის საერთაშორისო კერძოსამართლებრივი ასპექტები“, სადისერტაციო ნაშრომი, გვ. 79, სტუ
    11. ხატიძე გ., (2022), „საჯარო-კერძო პარტნიორობის უზრუნველყოფის სამართლებრივი საშუალებები“, თბილისი, წიგნის გამომცემელი „ბონა კაუზა“
    12. სუხიშვილი ზ., (2014), „კონცესიისა და საკონცესიო ხელშეკრულების სამართლებრივი ბუნება“, ჟურნალი „ინტელექტუალი“, №27.

    ბიბლიოგრაფია:

    1. Sukhishvili Z., (2013), "Concession History", Journal "Business Engineering", No. 1. (In Georgian)
    2. Group of authors, "Essays on the History of Georgia", Volume IV, Chapter XI, "Development of Economic and Social Life in Eastern Georgia, XVIII century. 40-80s". (In Georgian)
    3. Zhvania V., (1960), "Chiaturi Concession and the Defeat of Harriman's Economic Diplomacy", Magazine "Drosha", No. 2. (In Georgian)
    4. European Bank for Reconstruction and Development (EBRD), (2012 MAY) "EUROPEAN BANK FOR RECONSTRUCTION AND DEVELOPMENT CONCESSION/ PPP LAWS ASSESSMENT 2011 COVER ANALYSIS REPORT FINAL REPORT MAY 2012", p. 65 https://www.ebrd.com/downloads/legal/concessions/pppreport.pdf [Last view: 10 September, 2022]. (In English)
    5. Z. Sukhishvili, (2015), "International Private Law Aspects of Concession", Dissertation, GTU. (In Georgian)
    6. UNITED NATIONS COMMISSION ON INTERNATIONAL TRADE LAW (UNCITRAL, 2020, renewed), "Legislative Guide on Public-Private Partnerships", https://uncitral.un.org/sites/uncitral.un.org/files/media-documents/uncitral/en/19-10872_ebook_final.pdf [Last view: 10 September, 2022]. (In English)
    7. European Bank for Reconstruction and Development ( EBRD), (1991) "Core Principles for a Modern Concession Law (MCL)" http://www.ebrd.com/downloads/legal/concessions/mcl.pdf/ [last viewed: 10.09.2022]. (In English)
    8. Z. Sukhishvili, (2014), "Basics of Creation of Concession Legislation", Journal "Intellectual", No. 27. (In Georgian)
    9. Khatidze G., (2022), "Public-Private partnership providing legal Means", Tbilisi, Publisher "Bona Kausa". (In Georgian)
    10. Sukhishvili Z., (2014), "Legal Nature of Concession and Concessionary Contract", Journal "Intellectual", No. 27. (In Georgian)
    11. Law of Georgia of December 21, 1994 "On the Procedure for Granting Concessions to Foreign Countries and Companies". (In Georgian)
    12. Law of Georgia of May 4, 2018 "On Public-Private Cooperation". (In Georgian)
    13. Civil Code of Georgia (In Georgian).
    გამოქვეყნების საფასური
    უფასო
    მთავარი რედაქტორი
    იოსებ კელენჯერიძე
    გამოქვეყნების ენა
    ინგლისური
    ქართული

    dealSeal

    Copyright ©2022 ყველა უფლება დაცულია